Giovanni RUSSO SPENA (RC) giudica non accettabile, in termini metodologici, l'impostazione prospettata dal deputato Crosetto, poiché - in base ai principi sanciti dall'ordinamento - i mezzi finanziari occorrenti per l'emanazione dei decreti di attuazione devono essere predisposti proprio nel disegno di legge delega.

Michele VENTURA (DS-U), nell'esprimere apprezzamento per le dichiarazioni del rappresentante del Governo, osserva tuttavia che esse dimostrano la validità dei rilievi critici formulati nel corso del dibattito in ordine ad una non corretta quantificazione degli effetti finanziari connessi all'attuazione del provvedimento. Conferma pertanto l'esigenza che la Commissione disponga di tempi congrui per ottenere dal Governo gli elementi informativi richiesti, nonché per approfondire i profili problematici emersi, considerando peraltro che allo stato il relatore non ha ancora presentato alla Commissione la sua proposta di parere.

Gianfranco MORGANDO (MARGH-U), concordando con il deputato Russo Spena, sottolinea che la giurisprudenza costituzionale in materia di copertura finanziaria nell'ambito del procedimento legislativo ha sancito l'obbligo di indicare direttamente nella legge di delegazione i mezzi occorrenti per l'attuazione dei provvedimenti approvati. Il testo in discussione non corrisponde pertanto ai requisiti richiamati e, inoltre, mostra vistose carenze sia in relazione al futuro sviluppo temporale della disciplina (rappresentato dalle misure che saranno emanate nell'ambito dei decreti attuativi) sia con riferimento alla copertura finanziaria delle norme che diventeranno immediatamente operative a seguito dell'approvazione della legge di delegazione (disposizioni per l'iscrizione anticipata alla scuola dell'infanzia e alla scuola primaria).

Roberto VILLETTI (Misto-SDI) sottolinea che il provvedimento presenta profili problematici sia in relazione alle norme destinate a determinare maggiori oneri in via immediata (cioè a seguito dell'approvazione parlamentare del testo in discussione) sia con riferimento alle misure destinate ad essere inserite nei successivi decreti di attuazione. Nel primo caso, significativi dubbi in ordine alla sussistenza della copertura finanziaria sono stati sollevati nel corso il dibattito, come anche fra gli addetti ai lavori: si conferma quindi la necessità di ottenere i chiarimenti che la Commissione bilancio ha già richiesto al Governo. Riguardo ai decreti legislativi, si pone invece un problema più generale, collegato alla successione degli interventi secondo una modulazione che dovrebbe svilupparsi nell'arco del tempo. In questo caso, un'impostazione corretta dei problemi di copertura dovrebbe prevedere una chiara esposizione, nel documento di programmazione economico-finanziaria, delle risorse da rendere disponibili di anno in anno. Nel caso di specie, però, il provvedimento di delega - per le sue caratteristiche - non si presta ad essere attuato attraverso moduli successivi, poiché con la riforma vengono prospettati indirizzi rigidi e tutt'altro che adatti ad un'attuazione di tipo modulare. Concorda pertanto circa l'impossibilità di procedere nell'esame del provvedimento in presenza dei seri problemi di copertura che sono stati sollevati nel corso del dibattito. La Commissione deve attendere che i competenti ministeri forniscano adeguati chiarimenti sui profili problematici richiamati, tanto più di fronte ad una divergenza di valutazioni tra il Ministero dell'economia e il Ministero dell'istruzione sui possibili effetti della disciplina (discordanza che di fatto sembra attestare una mancanza di copertura); in assenza di tali chiarimenti, la Commissione dovrebbe esprimere un parere contrario, a meno che il Governo non individuasse le risorse da destinare alla riforma e non riformulasse coerentemente il testo garantendone un'attuazione progressiva, graduale e differita nel tempo.
Auspica, in conclusione, che tutti i gruppi rappresentati in Commissione vogliano garantire il corretto esercizio della funzione consultiva, mostrando una comune adesione alle regole vigenti.

Gianfranco BLASI (FI) invita i deputati dell'opposizione a non accreditare presunti conflitti fra i Ministeri dell'istruzione e dell'economia: infatti si è posto un problema di carattere esclusivamente tecnico, dovuto alla circostanza che il testo in discussione è stato presentato in Parlamento prima dell'entrata in vigore delle nuove procedure di controllo sulla spesa pubblica. Da qui la necessità di coordinare il testo - nei cui obiettivi politici la maggioranza si identifica con convinzione - con la nuova disciplina richiamata. Concorda pertanto con il deputato Crosetto: il problema dovrà essere risolto prevedendo - all'atto dell'emanazione dei decreti attuativi - l'espressione, da parte della Commissione bilancio, di indirizzi fortemente vincolanti e capaci di quantificare analiticamente gli oneri connessi all'attuazione del provvedimento.

Vincenzo CANELLI (AN), relatore, illustra la sua proposta di parere sul testo del provvedimento elaborato dalla Commissione di merito (vedi allegato 2).

Giancarlo GIORGETTI, presidente, ritiene che il termine per la presentazione di proposte di parere alternativo, nonché per la presentazione di emendamenti al testo formulato dal relatore, possa essere fissato per le 16,45.

Laura Maria PENNACCHI (DS-U), richiamando le osservazioni formulate dai deputati Morgando e Villetti, fa presente che le garanzie ipotizzate nella proposta di parere del relatore risultano insufficienti ai fini di una corretta indicazione dei mezzi di copertura in base agli orientamenti stabiliti dalla giurisprudenza costituzionale: quest'ultima, infatti, nel sancire l'obbligo di indicazione diretta nella legge di delega dei mezzi finanziari occorrenti per l'attuazione dei decreti legislativi, ha riconosciuto la possibilità di differire tale adempimento esclusivamente in presenza di circostanze eccezionali (giustificate dall'impossibilità di determinare in anticipo gli oneri finanziari) e soltanto attraverso l'espressa indicazione di principi e di criteri direttivi ai sensi dell'articolo 76 della Costituzione. Al contrario, un generico rinvio dell'obbligo di copertura a successivi provvedimenti legislativi - come prospettato nella proposta del relatore - integra una violazione dell'articolo 81 della Costituzione. La Commissione bilancio dovrebbe opporsi radicalmente a ogni inottemperanza dell'obbligo costituzionale, piuttosto che escogitare rimedi che di fatto tendono a svuotare il provvedimento di delega trasformandolo in un atto di indirizzo programmatico (dal quale però, in termini costituzionali, non potrebbero scaturire autorizzazioni ad emanare decreti attuativi).
Sottolinea infine che la proposta del relatore interviene in una fase nella quale il Governo non ha ancora correttamente esposto e sviluppato la quantificazione degli oneri determinati direttamente dal testo del disegno di legge, che allo stato risultano pertanto privi di idonea copertura.

Pietro MAURANDI (DS-U), richiamati i profili problematici già rilevati nel corso del dibattito in ordine alle norme per l'anticipazione dell'ingresso nella scuola dell'infanzia e nella scuola primaria, nonché in ordine agli effetti - differiti nel tempo - dell'aumento della platea degli studenti nelle successive fasi della formazione scolastica, osserva che l'impossibilità, da parte del Governo, di offrire alla Commissione bilancio valutazioni attendibili circa gli oneri determinati dall'attuazione del provvedimento e circa le relative coperture finanziarie conferma la necessità di disporre di un congruo lasso di tempo per l'esame del disegno di legge.
Ricorda altresì che le difficoltà incontrate dalla Commissione bilancio nell'esercizio della funzione di controllo degli andamenti di spesa sono state ripetutamente manifestate sottolineando l'insufficienza dei tempi e l'inadeguatezza delle condizioni necessarie per esprimere i prescritti pareri in sede consultiva. Poiché, tuttavia, i tentativi esperiti non sembrano aver sortito gli effetti desiderati, e le condizioni di espletamento della funzione continuano ad essere inadeguate, la Commissione dovrebbe a questo punto formalizzare - in casi come quello in esame - la propria impossibilità di esprimere un parere, oppure dovrebbe esprimere parere contrario. Sarà infatti possibile salvaguardare il ruolo della Commissione soltanto rifiutandosi di avallare ipotesi di soluzione che nella sostanza tendono ad eludere gli obblighi di copertura sanciti dall'ordinamento.

Arnaldo MARIOTTI (DS-U), concordando con le osservazioni del deputato Maurandi, richiama i doveri della Commissione bilancio in materia di controllo degli andamenti di finanza pubblica.
Osserva quindi che la proposta del relatore va apprezzata laddove con essa si prende atto dell'esistenza di un problema irrisolto. La proposta è invece inaccettabile nella parte in cui si ipotizza lo stravolgimento del senso stesso della delega, che sarebbe trasformata in un semplice atto di indirizzo di carattere programmatico.
Sottolinea che l'insufficienza delle risorse apprestate per l'avvio della riforma nei primi esercizi di attuazione riguarda non soltanto il bilancio dello Stato, ma anche la finanza degli enti locali, i quali - a seguito dell'aumento degli alunni nella scuola dell'obbligo - saranno chiamati a sostenere le spese per l'approntamento delle strutture logistiche e per il rafforzamento del trasporto pubblico. Si prospetta pertanto il rischio che le aspettative messe in moto dal provvedimento finiscano per essere clamorosamente smentite già nella fase di avvio della riforma, a causa della mancanza delle necessarie risorse finanziarie. Tali profili critici trovano conferma nella mancata trasmissione, da parte del Governo, della relazione tecnica richiesta dalla Commissione bilancio e, quindi, nella sostanziale assenza di un'idonea quantificazione e copertura degli oneri connessi all'attuazione del provvedimento.

Giuseppe DRAGO (UDC), sottolineando la natura tecnica dei rilievi critici formulati nel corso del dibattito, condivide l'impossibilità di esprimere un parere al di fuori delle condizioni minime necessarie per l'esercizio della funzione consultiva. Poiché il Governo non ha fornito certezze in ordine alla copertura (ed anzi è probabile che l'anticipo dell'obbligo scolastico debba essere differito per l'insufficienza dei mezzi finanziari), la Commissione bilancio dovrebbe dichiarare di non essere in grado, allo stato, di esprimere un parere. Si potrebbe consentire così al Governo di verificare i profili critici emersi nel corso del dibattito, riformulando - se del caso - le parti della disciplina suscettibili di presentare difficoltà applicative.
La Commissione deve assumere per intero le proprie responsabilità di verifica della sussistenza dei requisiti di copertura e a tal fine deve poter disporre dei necessari elementi di informazione e di giudizio.
Preannuncia, in conclusione, il suo voto contrario sulla proposta di parere formulata dal relatore.

Alessandro DE FRANCISCIS (MARGH-U) osserva che le dichiarazioni del rappresentante del Governo, nonché di numerosi deputati intervenuti, confermano la sostanziale mancanza di copertura degli oneri connessi all'attuazione del provvedimento in esame. Poiché la Commissione bilancio è chiamata a vigilare sulla effettiva sussistenza dei requisiti richiesti dall'ordinamento, la presente occasione potrebbe essere utilmente colta per far valere il ruolo istituzionale della Commissione, ponendo responsabilmente il problema della correttezza delle coperture e - quindi - della effettiva applicabilità delle norme approvate dal Parlamento. Sollecita pertanto la presidenza a garantire la corretta attuazione di tutte procedure a ciò preordinate.

Gianfranco MORGANDO (MARGH-U) sottolinea che l'attivazione delle procedure di controllo della spesa pubblica di recente introduzione, richiamate dal deputato Blasi, non esime il Parlamento dall'individuare le coperture secondo i canoni ordinari, poiché la nuova normativa non sostituisce la disciplina previgente, ma tende soltanto a rafforzarne l'efficacia. Poiché spetta al Governo giustificare e sostenere le quantificazioni che sono alla base di un provvedimento di sua iniziativa, lo stesso Governo dovrebbe spiegare le ragioni per le quali 12,7 miliardi di euro vengono ritenuti sufficienti per disporre, nell'anno 2003, l'iscrizione anticipata dei bambini presso la scuola dell'infanzia e presso la scuola primaria.
Osserva peraltro che la clausola di garanzia ipotizzata con la proposta del relatore (articolo 7, comma 7-bis) risulta comunque non corretta in termini di rispondenza agli obblighi di copertura, poiché - come è già stato ricordato nel corso del dibattito - il Parlamento deve apprestare i mezzi di copertura direttamente nel provvedimento di delega oppure deve indicare le regole e i criteri per una loro individuazione nelle successive fasi di attuazione: il Parlamento non può, quindi, richiamare nel testo semplici obiettivi programmatici, riservandosi la realizzazione dei successivi interventi una volta identificati i relativi mezzi finanziari. Inoltre l'articolo 7, comma 7-bis, così come prospettato dal relatore, appare in contraddizione con il comma 6 dello stesso articolo 7, che prevede l'identificazione dei mezzi necessari per l'attuazione del provvedimento direttamente nella legge finanziaria annuale.

Roberto VILLETTI (Misto-SDI) rileva che i gruppi della maggioranza finiscono per svolgere impropriamente una funzione surrogatoria nei confronti del Governo, al quale spetta invece la predisposizione delle stime sugli effetti finanziari, l'approntamento delle risorse sufficienti per l'attuazione del provvedimento, nonché l'attestazione della loro coerenza rispetto agli obiettivi indicati. Al contrario, l'Esecutivo non è stato in grado di attestare la congruità dei mezzi finanziari previsti e ha finito così per mettere in discussione la stessa correttezza della copertura. A fronte di tale situazione, il relatore ha previsto - nella sua proposta di parere - una sorta di doppia chiave (approvazione preliminare di provvedimenti legislativi finalizzati al reperimento delle risorse finanziarie; successiva emanazione dei decreti attuativi): tale meccanismo - di cui può essere apprezzato lo spirito politico, poiché segnala l'esistenza di un problema effettivo - produce effetti sospensivi sull'entrata in vigore dei decreti delegati e presenta difficoltà di funzionamento in termini di successione temporale dei diversi interventi. L'ipotesi del relatore, inoltre, espone il Parlamento alle critiche, poiché essa presuppone una rinuncia - da parte delle Camere - ad esercitare la loro funzione di garanzia nell'individuazione dei mezzi finanziari in sede di approvazione delle leggi. Da questo punto di vista il disegno di legge andrebbe dunque riformulato, per evitare che il Parlamento smentisca la sua stessa volontà di conferire una delega al Governo.
Per i motivi esposti, ritiene che vadano evitate soluzioni affrettate, che risulterebbero di difficile applicazione. Sollecita quindi la presidenza ad un rigoroso rispetto delle regole previste nella fase procedurale in atto e suggerisce una pausa di riflessione che consenta un'adeguata riformulazione del testo, con l'introduzione di misure non confuse e non contraddittorie, finalizzate a risolvere il problema finanziario chiaramente emerso nel corso del dibattito.

Michele VENTURA (DS-U), nel concordare con il deputato Drago circa l'opportunità di non accelerare immotivatamente l'esame del disegno di legge, fa presente che in ogni caso il varo del provvedimento non potrebbe avvenire senza la previsione di un'idonea copertura per gli esercizi 2003 e 2004. Inoltre, nel caso in cui fossero approvate le modifiche proposte dal relatore, il testo dovrebbe comunque tornare all'esame del Senato. Ciò premesso, sottolinea che il comma 7-bis dell'articolo 7 - nel testo proposto dal relatore - precostituisce le condizioni per un blocco dei decreti attuativi, senza tuttavia risolvere il problema della copertura finanziaria; la norma, inoltre, rende difficoltosa l'individuazione dell'oggetto dell'approvazione parlamentare.
Invita pertanto il presidente a non avallare la forzatura contenuta nella proposta del relatore e sollecita, in assenza di qualunque dichiarazione a sostegno delle quantificazioni da parte del Governo, una fase di riflessione per riconsiderare le questioni emerse nel corso del dibattito. Osserva infine che il termine individuato dal presidente per la presentazione di proposte di parere alternativo o di emendamenti al testo del relatore appare del tutto insufficiente, poiché in pratica risulta già decorso.

Gianfranco BLASI (FI), ringraziando il relatore per la qualità della proposta presentata, preannuncia il voto favorevole del gruppo di Forza Italia.
Sottolinea quindi che i rilievi dell'opposizione hanno finito per assumere un tono politico, mentre la proposta del relatore si dimostra adeguata per fronteggiare un problema di carattere tecnico: il testo del parere conferma, peraltro, la prospettiva di un'applicazione graduale e modulare della disciplina, nel corso della quale sarà possibile valutare sia l'effettiva consistenza degli oneri da sostenere sia i risparmi indotti dalla riforma. In tal senso, il vincolo proposto con il comma 7-bis dell'articolo 7 garantisce pienamente il rispetto degli obblighi di copertura sanciti dall'ordinamento.

Giancarlo GIORGETTI, presidente, rispondendo alle richieste formulate sull'ordine dei lavori, fa presente che in Assemblea è prevista la ripresa dell'esame del provvedimento per le ore 18: tale circostanza condiziona necessariamente i lavori della Commissione. Preso atto tuttavia delle esigenze manifestate in tal senso, avverte che il termine per la presentazione di proposte di parere alternativo o di emendamenti al testo del relatore é fissato alle 17.45.

Sospende quindi la seduta.

La seduta sospesa alle 16.30, è ripresa alle 17.45.

Giancarlo GIORGETTI, presidente, avverte che è stata presentata una proposta alternativa di parere sul testo del provvedimento predisposta dai deputati Villetti ed altri (vedi allegato 3).

Roberto VILLETTI (Misto-SDI) illustra la proposta alternativa di parere, evidenziando che raccoglie tutte le osservazioni formulate nel corso della discussione.

Giancarlo GIORGETTI, presidente, dato conto delle sostituzioni, pone in votazione la proposta di parere formulata dal relatore.

La Commissione approva la proposta di parere formulata dal relatore, intendendosi pertanto preclusa la proposta alternativa di parere formulata dai deputati Michele Ventura ed altri.

Giancarlo GIORGETTI, presidente, ricorda che la Commissione deve esprimere il parere sugli emendamenti trasmessi dall'Assemblea.

Vincenzo CANELLI (AN), relatore, esprime parere contrario sugli emendamenti Villetti 2.211, Maran 5.5, Rizzo 5.9, Rizzo 6.03, Detomas 7.27, Rizzo 7.28, 7.29, 2.25, 5.52, 5.55 e 7.33, Capitelli 7.50, Rizzo 6.04, 7.35, 7.36, 7.38 e 7.39, Titti De Simone 7.37 in quanto risultano onerosi e sprovvisti di idonea quantificazione e copertura.
Rileva quindi l'opportunità di acquisire l'avviso del Governo in ordine agli effetti finanziari di una serie di proposte emendative. Si riferisce in particolare agli emendamenti Grignaffini 1.67, Capitelli 1.02, Grignaffini 1.03, 1.04, 1.05, 2.171, Bulgarelli 2.1, Capitelli 2.172, Rizzo 2.108 e 2.109, Titti De Simone 2.111 e 2.113, Colasio 3.26, Rizzo 3.4, Bulgarelli 2.01, Rizzo 2.02 e 3.01, Villetti 4.32, Rizzo 4.12, Grignaffini 5.62, Maran 5.3 e 5.4, Sasso 5.01 e 5.03, Rusconi 5.02, Rizzo 6.06 e 6.05, Bulgarelli 7.1, Grignaffini 7.49, Rizzo 7.5, Titti De Simone 7.20, Martella 7.57 e 7.56, Rizzo 7.30, 7.31, 7.32, 7.42 e 7.43, Colasio 7.62 e Grignaffini 7.63.

Osserva, infine, che i restanti emendamenti trasmessi non presentano profili problematici dal punto di vista finanziario.

Roberto VILLETTI (Misto-SDI) nel prendere atto della valutazioni del relatore in ordine ad alcuni emendamenti di cui è firmatario, si riserva di illustrare nel corso dell'esame in Assemblea ulteriori argomentazioni che inducano ad una riconsiderazione dell'orientamento espresso in questa sede.

Pietro MAURANDI (DS-U) sottolinea la contraddittorietà tra il parere favorevole appena approvato dalla Commissione con riferimento ad una legge delega priva di copertura - come riconosciuto anche da esponenti della stessa maggioranza - e l'orientamento contrario espresso nei confronti di proposte emendative di analogo tenore per quanto riguarda i profili di carattere finanziario. Segnala in particolare l'articolo aggiuntivo Rizzo 6.04 che dispone, per l'attuazione del diritto allo studio, una serie di agevolazioni e di servizi nonché l'istituzione di borse di studio, rinviando a successivi stanziamenti il reperimento delle relative risorse finanziarie.

Giancarlo GIORGETTI, presidente, fa presente che tale proposta emendativa non rinvia l'attuazione delle misure da essa previste ad un momento successivo, ma è immediatamente operativa e pertanto immediatamente onerosa.

Arnaldo MARIOTTI (DS-U) nel sottolineare che il lavoro istruttorio compiuto dagli uffici ha analizzato con identico rigore il testo della delega e gli emendamenti ad esso riferiti, prende atto che la maggioranza ha invece assunto nella valutazione del testo un atteggiamento diverso rispetto a quello assunto nella valutazione degli emendamenti.

Il sottosegretario Vito TANZI con riferimento ai chiarimenti richiesti dal relatore, fa presenti che gli emendamenti segnalati appaiono onerosi, pertanto il parere è contrario. Concorda quanto al resto con il relatore.

Vincenzo CANELLI (AN), relatore, formula quindi la seguente proposta di parere:
Sul testo del provvedimento elaborato dalla Commissione di merito: